IUS CONSTITUENDUM KEWENANGAN DAN FUNGSI DPD MELALUI AMANDEMEN KE V UNDANG-UNDANG DASAR NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1945

            Lembaga negara bukan merupakan sebuah konsep yang secara terminologis memiliki istilah tunggal dan seragam. Di dalam kepustakaan Inggris, lembaga negara disebut dengan menggunakan istilah political institution, sedangkan dalam terminologi bahasa Belanda terdapat istilah staat organen.[1] Di Indonesia, dikenal beberapa istilah yaitu: lembaga negara, badan negara, organ negara dan alat pelengkap negara yang tak jarang istilah itu saling dipertukarkan satu sama lain.

Dalam hal peristilahan Jimly mengemukakan bahwa istilah lembaga, organ, badan, dan alat perlengkapan itu seringkali dianggap identik dan karena itu sering saling dipertukarkan. Akan tetapi, satu sama lain sebenarnya dapat dan memang perlu dibedakan, sehingga tidak membingungkan. Untuk memahaminya secara tepat, maka perlu mengetahui persis apa yang dimaksud dengan kewenangan dan fungsi. Sebagai contoh, Jimly mengemukakan misalnya di dalam Dewan Perwakilan Rakyat ada badan kehormatan, tetapi di dalam Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi dapat dibentuk Dewan Kehormatan. Artinya, yang mana yang lebih luas dan yang mana yang lebih sempit dari istilah dewan, badan, dan lembaga sangat tergantung konteks pengertian yang dimaksud di dalamnya. Yang penting untuk dibedakan apakah lembaga atau badan itu merupakan lembaga yang dibentuk oleh dan untuk negara atau oleh dan untuk masyarakat.[2]

Dalam Kamus Hukum, yang ditulis oleh Andi Hamzah[3], lembaga negara diartikan sebagai badan atau organisasi kenegaraan. Sedangkan dalam kamus Dictionary of Law, Institution diartikan sebagai (1) an organisation or society set up for particular purpose (sebuah organisasi atau perkumpulan yang dibentuk untuk tujuan tertentu), dan (2) building for a special purpose (bangunan yang dibentuk untuk tujuan tertentu).[4]

Menurut Hans Kelsen, bahwa siapapun yang menjalankan fungsi yang ditetapkan oleh tatanan hukum merupakan sebuah organ.  Lebih lanjut dikatakan bahwa parlemen yang menetapkan undang-undang dan warga negara yang memilih para wakilnya melalui pemilihan umumnya sama-sama merupakan organ dalam arti luas. Demikian pula hakim yang mengadili dan menghukum penjahat dan terpidana yang menjalankan hukuman tersebut di lembaga pemasyarakatan, juga merupakan organ negara.[5] pendek kata, dalam pengertian yang luas ini organ negara itu identik dengan individu yang menjalankan fungsi atau jabatan tertentu dalam konteks kegiatan bernegara. Inilah yang disebut sebagai jabatan publik atau pejabat umum (public offices) dan pejabat publik (publik officials).[6]

Selain itu, Hans Kelsen juga mengemukakan adanya pengertian organ negara dalam arti yang sempit, yaitu pengertian organ dalam arti materil. Individu dikatakan organ negara hanya apabila ia secara pribadi memiliki kedudukan hukum yang tertentu.[7]

Secara konseptual, tujuan diadakannya lembaga negara atau alat-alat kelengkapan negara selain untuk menjalankan fungsi negara, juga untuk menjalankan fungsi pemerintahan secara aktual dijelaskan oleh Sri Soemantri, lembaga-lembaga itu hanya membentuk suatu kesatuan proses yang satu sama lain saling berhubungan dalam rangka penyelenggaraan fungsi negara, yang ia istilahkan sebagai actual governmental mechanism.[8]

Dalam setiap pembicaraan tentang organisasi negara, terdapat dua unsur pokok yang saling berkaitan, yaitu organ, dan functie. Organ adalah bentuk atau wadahnya, sedangkan functie adalah isinya. Organ adalah bentuknya, sedangkan functie adalah gerakan wadah itu sesuai maksud pembentukannya.  

Dalam naskah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, organ-organ yang dimaksud ada yang disebut secara eksplisit namanya, dan ada pula yang disebut secara eksplisit hanya fungsinya. Ada pula lembaga atau organ negara yang disebut baik namanya maupun fungsi atau kewenangannya akan diatur dengan peraturan yang lebih rendah.

Jika kita menelisik pada teori klasik, yaitu trias politica yang dikemukakan oleh Montesquieu bahwa tercermin ada tiga lembaga kekuasaan, yaitu lembaga legislatif (pembentuk hukum atau undang-undang negara), lembaga eksekutif (penerapan hukum sipil), dan lembaga yudikatif (pelaksana sistem peradilan). Namun oleh Jimly Asshiddiqie[9] dikatakan bahwa teori trias politica yang diidealkan oleh Montesquie ini jelas tidak relevan lagi dewasa ini, mengingat tidak mungkin lagi mempertahankan bahwa ketiga organisasi tersebut hanya berurusan secara ekslusif dengan salah satu dari ketiga fungsi kekuasaan tersebut. Kenyataan dewasa menunjukan bahwa hubungan antar cabang kekuasaan itu tidak mungkin tidak saling bersentuhan, dan bahkan ketiganya bersifat sederajat dan saling mengendalikan satu sama lain sesuai dengan prinsip check and balances.

2.2. Demokrasi dan kedaulatan rakyat

            Banyaknya negara yang mengklaim sebagai negara demokrasi meski dengan definisi dan kriteria masing-masing negara, namun harus diakui sampai sekarang istilah demokrasi itu sudah menjadi bahasa umum yang menunjuk kepada pengertian sistem politik yang diidealkan dimana-mana. Padahal dulunya, pada zaman Yunani kuno dari mana istilah demokrasi itu pada awalnya berasal, istilah demokrasi memiliki konatasi yang buruk. Demokrasi (demos+cratos atau demos+kratien) dibayangkan orang sebagai pemerintahan oleh semua orang yang merupakan kebalikan dari konsep pemerintahan oleh satu orang (autocracy). Baik otokrasi maupun demokrasi menurut pengertian umum di zaman yunani kuno sama-sama buruknya. Oleh karena itu yang di idealkan adalah plutokrasi (pluto+cracy), yaitu pemerintahan oleh banyak orang, bukan hanya dikendalikan oleh satu orang, tetapi banyaknya orang itu tidak berarti semua orang ikut memerintah, sehingga keadaan menjadi kacau dan tidak terkendali.[10]

Kedaulatan rakyat (popular sovereignty) dimaksudkan kekuasaan rakyat sebagai imbangan terhadap kekuasaan penguasa tunggal atau yang berkuasa. Dalam hal ini ditarik garis pemisah yang tajam antara rakyat yang diperintah disatu pihak dan penguasa-penguasa masyarakat sebagai pemerintahan di lain pihak. Yang benar berdaulat dalam hubungan ini ialah rakyat yang diperintah.[11]

Dalam paham kedaulatan rakyat (democracy), rakyatlah yang dianggap sebagai pemilik dan pemegang kekuasaan tertinggi dalam suatu negara.[12]  Rakyatlah yang menentukan corak dan cara pemerintahan diselenggarakan. Rakyatlah yang menentukan tujuan yang hendak dicapai oleh negara dan pemerintahannya itu. Dalam praktek, sering dijumpai bahwa di negara yang jumlah penduduknya sedikit dan ukuran wilayahnya tidak begitu luas saja pun, kedaulatan rakyat itu tidak dapat berjalan secara penuh. Apalagi di negara-negara yang jumlah penduduknya banyak dan dengan wilayah yang sangat luas, dapat dikatakan tidak mungkin untuk menghimpun pendapat rakyat seorang demi seorang dalam menentukan jalannya suatu pemerintahan. Lagipula,  dalam masyarakat modern seperti sekarang ini, tingkat kecerdasan warga yang tidak merata dan dengan tingkat spesialisasi antar sektor pekerjaan yang cenderung berkembang semakin tajam. Akibatnya kedaulatan rakyat tidak dapat dilakukan secara murni. Kompleksitas keadaan menghendaki bahwa kedaulatan rakyat itu dilaksanakan dengan melalui sistem perwakilan (representation).

Di indonesia sendiri, di dalam UUD 1945 menganut ajaran kedaulatan rakyat sebagaimana yang tertuang dalam pasal 1 ayat (2) UUD 1945, khususnya setelah dilakukannya perubahan UUD 1945 di tahun 2001 (1-9 November 2001), perubahan terjadi secara mendasar pada pasal 1 ayat (2) UUD 1945, yang sebelumnya berbunyi “Kedaulatan di tangan rakyat dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat”, berubah menjadi “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”. Rumusan baru ini justru merupakan penjabaran langsung dari alinea ke IV pembukaan UUD 1945. Rumusan yang sebelumnya yang menyatakan bahwa kedaulatan ada di tangan rakyat dan dilaksanakan sepenuhnya oleh MPR justru telah mereduksi paham kedaulatan rakyat itu menjadi kedaulatan negara.

Perubahan ketentuan tersebut oleh Ni’matul Huda dikatakan telah mengalihkan negara Indonesia dari sistem MPR kepada sistem kedaulatan rakyat yang diatur melalui UUD 1945. UUD 1945-lah yang menjadi dasar dan rujukan utama dalam menjalankan kedaulatan rakyat. UUD-lah yang menentukan bagian-bagian dari kedaulatan rakyat yang pelaksanaannya diserahkan kepada badan/lembaga yang keberadaan, wewenang, tugas, dan fungsinya ditentukan oleh UUD 1945 itu, serta bagian mana yang langsung dilaksanakan oleh rakyat, artinya tidak diserahkan kepada badan/lembaga manapun, dimana langsung dilaksanakan oleh rakyat itu sendiri melalui pemilu[13].

Kedaulatan rakyat indonesia yang diselenggarakan secara langsung dan melalui sistem perwakilan. Secara langsung kedaulatan rakyat diwujudkan dalam tiga cabang kekuasaan yang tercermin dalam Mejelis Permusyawaratan Rakyat yang terdiri atas Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah sebagai pemegang kewenangan legislatif, Presiden dan wakil Presiden sebagai pemegang kekuasaan eksekutif, Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi sebagai pelakasana kekuasaan kehakiman. Dalam menentukan kebijakan pokok pemerintah dan mengatur ketentuan-ketentuan hukum berupa Undang-undang Dasar dan Undang-Undang (fungsi Legislasi), serta dalam menjalankan fungsi pengawasan (fungsi kontrol) terhadap jalannya pemerintahan, pelembagaan kedaulatan rakyat itu disalurkan melalui sistem perwakilan, yaitu melalui Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah. Di daerah-daerah provinsi dan kabupaten/kota, pelembagaan kedaulatan rakyat itu juga disalurkan melalui sistem perwakilan, yaitu melalui Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

Secara konseptual sistem perwakilan sekalipun terdapat perbedaan makna dalam sistem perwakilan antara delegates dan trustees, dimana delegates  itu dimaknai bahwa para wakil semata-mata hanya mengikuti apa yang menjadi pilihan dari konstituen, sedangkan trustees dimaknai bahwa para wakil mencoba bertindak atas nama para wakil sebagaimana para wakil itu memahami permasalahan yang dihadapi oleh konstituen[14]. Sekalipun terjadi perdebatan makna tersebut, Kacung Marijan menyatakan tidak perlu membenturkannya, dan memperbincangkan perwakilan, sebenarnya bukan sekedar pada relasi antara kelompok wakil dan terwakil. Paling tidak ada empat hal ketika memperbincangkan konsep perwakilan. Pertama, adalah adanya sekelompok orang yang mewakili, yang termanifestasi ke dalam bentuk lembaga perwakilan, organisasi, gerakan, dan lembaga-lembaga negara yang lain. Kedua, adanya sekelompok orang yang diwakili, seperti konstituen dan klien. Ketiga, adanya sesuatu yang diwakili seperti pendapat, kepentingan, dan perspektif. Terakhir adalah konteks politik di mana perwakilan itu berlangsung[15].

Dengan kata lain bahwa, di Indonesia yang juga menganut sistem perwakilan yang diantaranya adalah MPR, DPR, DPD merupakan pelembagaan kedaulatan rakyat, sebab kedaulatan rakyat tersebut tidaklah dapat dilaksanakan secara murni bukan saja di Indonesia, tapi juga di negara-negara lainnya. Karena kedaulatan itu tidak dapat dilaksanakan secara langsung oleh rakyat, maka diperlukan MPR, DPR, dan DPD yang merupakan jelmaan dari seluruh rakyat Indonesia. Tetapi, proses penentuan aturan dalam membentuk dan mengisi lembaga perwakilan bukanlah sebuah proses yang semata-mata bersifat formal-legalistik atau yuridis, melainkan merupakan proses politik di mana kepentingan merupakan penentu utama. Sebab bicara tentang politik selalu berhubungan dengan kepentingan (interest).

2.3 Pentinganya Sistem Bikameral dalam sistem Perwakilan Indonesia.

Sebagaimana diketahui bahwa sistem bikameral sering dikaitkan dengan keberadaan dua kamar dalam parlemen. Dalam sistem bikameral, adanya dua kamar tersebut dimaksudkan agar dapat menjalankan mekanisme check and balance dalam parlemen Indonesia.

Hal itu tidak dapat terlepas dari tuntutan reformasi. Salah satu gagasan perubahan yang ketika itu ditawarkan adalah usulan sistem dan mekanisme check and balances di dalam sistem politik dan ketatanegaraan. Usulan ini menjadi penting artinya karena selama era orde sebelumnya dapat diakatakan bahwa check and balances itu tidak ada. Dalam kaitan dengan itu pula diajukan gagasan perubahan terhadap sistem parlemen dari supremasi MPR yang terdiri dari tiga unsur (DPR, Utusan Daerah, Utusan Golongan) menjadi parlemen sistem bikameral (dua kamar). Dengan diadopsinya sistem bikameral juga, yang mengharuskan adanya dua kamar yang memiliki kekuatan yang seimbang, hal itu pula menegaskan kepentingan yang diwakili oleh kamar-kamar tersebut. jika DPR yang merupakan kamar yang satu mewakili partai politik yang dipilih langsung oleh rakyat, maka DPD yang merupakan kamar lainnya konteksnya mewakili Daerah yang dipilih secara langsung pula.

Perlu di ingat bahwa dalam pengertian konsep sistem bikameral, dua-duanya mempunyai hak kewajiban, tanggung jawab dan peranan, serta fungsi yang sama. Dua-duanya berhak mengusahakan dan menginisiatifkan Undang-Undang[16]. Atau paling tidak kamar yang lain memiliki hak veto terhadap kamar lain jika kamar tersebut tersebut membentuk UU yang tidak sesuai dengan harapan dari kamar lainnya.

Lebih jauh Maswadi Rauf mengatakan pentingnya sistem strong bikameral ini, sebab bagi Indonesia bicameralisme yang strong ini sebuah kebutuhan yang sangat mendesak, mengingat beragamnya masyarakat kita dengan berbagai macam kepentingan sehingga bicameralisme yang kuat ini dimaksudkan untuk bisa memperjuangkan lebih baik aspirasi kepentingan yang berkembang di berbagai daerah, sehingga bicameralisme yang kuat ini bisa dianggap merupakan bagian dari usaha untuk memperkuat negara kesauan.[17] Oleh karenya perlunya memberikan kewenangan yang besar terhadap DPD, karena DPD merupakan lembaga yang diperuntukan bagi penyaluran kepentingan daerah. Sebab selama orde baru telah terjadi kekecewaan daerah terhadap pengelolaan hubungan pusat dan daerah. Oleh sebab itu demi kepentingan daerah, DPD harus diberikan kewenangan yang setara dengan DPR.

---

[1] Firmansyah Arifin, et.al., Lembaga Negara dan Sengketa Kewenangan Antar Lembaga Negara, (Jakarta; Konsorsium Reformasi Hukum Nasional, 2005), hlm. 29.

[2] Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara pasca Reformasi (Jakarta; Setjen dan Kepaniteraan MK RI, 2006), hlm. 31-32.

[3] Andi Hamzah, Kamus Hukum, dikutip dalam  Gunawan A. Tauda, Komisi Negara Independen..., op.cit., hlm. 53.

[4] P.H. Collin, Dictionary of Law, dikutip dalam Gunawan A. Tauda, ibid.

[5] Dikutip dalam Jimly Asshiddiqie, Perkembangan..., op.cit., hlm. 32.

[6] Ibid.

[7] Ibid., hlm. 32.

[8] Sri Soemantri, Tentang Lembaga-lembaga Negara Menurut UUD 1945, dikutip dalam Gunawan A. Tauda, Komisi Negara Independen..., op.cit., hlm. 54.

[9] Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsolidasi..., op.cit., hlm 32-33.

[10] Jimly Asshiddiqie, Konstitusi... op.,cit. Hlm. 116.

[11] Muh. Kusnardi dan Bintan Saragih, Ilmu Negara, dikutip dalam Ni’matul Huda, Ilmu Negara, cetakan ketiga, ( Jakarta, Rajawali Pers, 2011), hlm. 188.

[12] Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, cetakan kelima (Jakarta; Pusat Studi Hukum Tata Negara FH-UI, 1983), hlm. 328.

[13]Ni’matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia, cetakan keenam ( Jakarta, Rajawali Pers, 2012), hlm. 97.

[14] Kacung Marijan, op.,cit. Hlm. 39.

[15] Ibid., hlm. 41

[16] Pernyataan Afan Gaffar dalam rapat PAH 1 BP MPR ke 13. Lihat B. Hestu Cipto Handoyo, Hukum Tata Negara Indonesia.(Yogyakarta; Universitas Atma Jaya, 2009), hlm. 186.

[17] Ibid., hlm. 190